Департамент регистрации нормативных правовых актов (далее – Департамент), в соответствии с Положением об Департаменте, проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов (далее – НПА, акты), представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики (далее – Министерство юстиции), с целью проверки их соответствия Конституции Донецкой Народной Республики, действующему законодательству Донецкой Народной Республики, а также правилам юридической техники.

В процессе осуществления правовой экспертизы Департамент руководствовался Порядком представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 05.12.2020 года № 39-13 (далее – Порядок представления НПА), Порядком проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики, утвержденным приказом Министерства юстиции Донецкой Народной Республики от 28.01.2020 № 31-ОД, зарегистрированным в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики 04.02.2020 под регистрационным № 3636.

В течение 2020 года была проведена правовая экспертиза 1001 НПА (за 2019 год – 689 НПА), поступивших в Министерство юстиции для осуществления государственной регистрации.

Анализ проведенных экспертиз показал, что 469 НПА (47 % от общего количества НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы), представленных для проведения государственной регистрации в Министерство юстиции, не соответствовали действующему законодательству Донецкой Народной Республики, в том числе Порядку представления НПА.

Так, среди правотворческих ошибок можно назвать такие, как:

• отсутствие единства терминологии (определение одних и тех же понятий в различных НПА по-разному, что нарушает согласованность системы правовых актов);
• логические изъяны (НПА содержат противоречивые нормы права, тавтологии, нарушена соразмерность определения понятия);
• превышение полномочий правотворческого органа при принятии нормативного правового акта;
• неясность НПА (НПА не являются ясными, четкими, понятными и последовательными, а также не содержат четко определенных механизмов реализации закрепленных в них положений);
• несоблюдение выработанных практикой правотворчества правил юридической техники;
• наличие в НПА дублирующих норм.

Следует заметить, что при необходимости в НПА делаются ссылки на другие нормативные акты или их положения. Лишь в редких, достаточно обоснованных случаях в НПА воспроизводятся отдельные положения НПА более высокой юридической силы со ссылкой на эти акты. Иногда дублирование правовых норм осуществляется не совсем точно, и тогда может возникнуть противоречие законодательству.

Немаловажным также является вопрос о сроках вступления в силу законодательного акта. Это должен быть достаточный период для того чтобы все предпосылки для реализации акта были готовы. Зачастую эти сроки явно недостаточны.

Следует отметить, что на протяжении 2020 года правотворческими органами, в большинстве случаев, соблюдался срок представления НПА на государственную регистрацию, установленный статьей 38 Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах».

При этом некоторые правотворческие органы не соблюдают требования подпункта 4.6.2. пункта 4.6 Порядка представления НПА, а именно: нарушают сроки представления в органы юстиции копий приказов об отмене нормативных правовых актов, в государственной регистрации которых было отказано. Так, в 2020 году Министерству здравоохранения Донецкой Народной Республики было отказано в государственной регистрации следующих НПА:

• приказ от 26.03.2020 № 591 «Об утверждении Перечня заболеваний, наличие которых дает право обучающимся по основным общеобразовательным программам, адаптированным общеобразовательным программам на обучение по индивидуальному учебному плану, на дому и (или) создание специальных условий, учитывающих состояние их здоровья и (или) особенности психофизического развития, для прохождения государственной итоговой аттестации»;
• приказ от 02.04.2020 № 648 «О дополнительных мероприятиях по предупреждению завоза и массового распространения инфекции, вызванной коронавирусом SARS CoV-2, на территории ДНР»;
• приказ от 01.04.2020 № 628 «Об утверждении Порядка диспансерного наблюдения за лицами, страдающими психическими расстройствами»;
• приказ от 18.05.2020 № 1025 «Об утверждении Порядка проведения медицинского осмотра граждан при поступлении на государственную гражданскую службу и прохождения диспансеризации государственными служащими ДНР, перечня заболеваний, препятствующих поступлению на государственную гражданскую службу ДНР или ее прохождению и инструкций по заполнению форм первичной учетной документации».

К наиболее частым нарушениям требований Порядка представления НПА в процессе правотворчества можно отнести следующие:

— в преамбуле основного НПА отсутствует ссылка на соответствующую структурную единицу НПА, предусматривающего полномочия (компетенцию) правотворческого органа на принятие производного НПА, информация о необходимости и цели принятия этого акта (пункт 2.8 Порядка представления НПА);

— в производных НПА включены повторы норм права, содержащиеся в других НПА (при этом не применяются отсылочные предписания), либо положения НПА содержат противоречивые нормы права, что свидетельствует о несоблюдении требований пунктов 2.4, 2.17 Порядка представления НПА;

— приложения к НПА оформляются с нарушением требований пунктов 2.19 – 2.23 Порядка представления НПА. Чаще всего неправильно оформляется гриф утверждения производного НПА (пункт 2.20 Порядка представления НПА), а также название приложения в тексте производного НПА дословно не соответствует названию самого приложения (пункт 2.21 Порядка представления НПА);

— не соблюдаются требования к оформлению структурных единиц производного НПА (пункт 2.14 Порядка представления НПА);

— не соблюдаются требования Порядка представления НПА к оформлению вспомогательных НПА (пункты 2.27 – 2.34 Порядка представления НПА).

В 70 НПА выявлены нарушения положений Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА), а именно:

— не обоснованный выбор формы производного НПА (статья 5 Закона о НПА);

— нарушение порядка официального опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов (глава 9 Закона о НПА);

— внесение изменений в НПА без учета требований статьи 47 Закона о НПА.

Также по результатам проведенных правовых экспертиз в подавляющем большинстве НПА выявлены нарушения правил юридической техники, в том числе допущение орфографических ошибок, опечаток.

По-прежнему актуальным остается вопрос, требующий более внимательного отношения правотворческих органов к процессу подготовки и согласования проектов нормативных правовых актов, имеющих межведомственный характер, с заинтересованными органами, не входящими в сферу управления органа, издающего такие нормативные правовые акты.

Так, в 18 НПА (2 % от общего количества) при проведении правовой экспертизы выявлены факты отсутствия согласования с соответствующими заинтересованными органами, что является нарушением требований статьи 23 Закона о НПА и пункта 2.37 Порядка представления НПА.

Следует отметить, что при закреплении правотворческой компетенции необходима предварительная проработка предполагаемого содержания будущих НПА с целью своевременного выявления положений, которые могут быть закреплены только в нормативных правовых актах большей юридической силы (обязанности, запреты, ограничения, отдельные вопросы осуществления административных процедур и др.).

Кроме того, при проведении данной работы следует комплексно изучать положения проектов нормативных правовых актов большей юридической силы на предмет наличия непосредственно в них требуемого правового регулирования. Закрепление правотворческой компетенции по правовому регулированию общественных отношений, которые уже получили достаточную регламентацию в акте большей юридической силы, влечет в последующем необходимость поиска и искусственного формирования правового содержания принимаемого правотворческим органом НПА, в том числе вынужденного дублирования уже существующих норм, исключительно в целях исполнения предписания акта большей юридической силы и реализации отсылочных положений.

Так, в ходе проведения правовой экспертизы в 55 НПА (5 % от общего количества) выявлено отсутствие полномочий правотворческого органа на принятие (издание) нормативного правового акта.

В этой связи подготовке нормативного правового акта в обязательном порядке должен предшествовать анализ законодательства, относящегося к предмету его правового регулирования, и практики его применения, а также всесторонний и объективный прогноз предполагаемых последствий принятия нормативного правового акта.

Следует заметить, что в 2020 году в 78 НПА выявлены несоответствия законодательству Донецкой Народной Республики в сферах государственного регулирования, государственной службы, лицензирования, образования, охраны труда, оценочной деятельности, таможенного регулирования, промышленной безопасности, физической культуры и в других сферах.

Также помимо подготовки и оформления непосредственно самого нормативного правового акта, направляемого для проведения экспертизы, следует обратить дополнительное внимание на прилагаемые к нему документы, поскольку, в соответствии с пунктом 3.10 Порядка представления НПА, в случае если представленные на государственную регистрацию документы не соответствуют требованиям Порядка представления НПА (отсутствуют необходимые реквизиты, требуемые согласования, приложения, подписи уполномоченных лиц, предоставление поврежденных, не пригодных для прочтения документов), они могут быть оставлены органом юстиции без рассмотрения и возвращены правотворческому органу.

Так, при проведении проверки комплектности документов, поданных для проведения государственной регистрации НПА, и правильности их оформления выявлено 40 случаев (4 % от общего количества) нарушений требований пункта 3.7 Порядка представления НПА.

При этом наиболее частыми являются следующие нарушения:

— к пакету документов, поступивших на государственную регистрацию в Министерство юстиции, не приложены сведения о согласовании проекта НПА, имеющего межведомственный характер, с заинтересованными органами, что не соответствует требованиям подпункта 3.7.9. пункта 3.7. Порядка представления НПА;

— сведения о внутреннем согласовании НПА оформляются с нарушением требований подпункта 3.7.6. пункта 3.7 Порядка представления НПА, а именно: отсутствует согласование с юридической службой правотворческого органа, визы оформляются с нарушением требований к документированию управленческой информации и организации работы с документами в учреждениях Донецкой Народной Республики;

— не предоставляется установленное подпунктом 3.7.3. пункта 3.7 Порядка представления НПА количество копий документов.

За отчетный период на стадии проведения правовой экспертизы правотворческими органами было отозвано 9 НПА (за 2019 год – 4 НПА), оставлено без рассмотрения 27 НПА (за 2019 год – 12 НПА).

Также в результате проведения правовой экспертизы выявлено 32 НПА (3 % от общего количества), представленных на государственную регистрацию, которые не носят нормативный характер. Указанные акты либо не устанавливали новых правовых норм, воспроизводя правовые нормы актов высшей юридической силы, либо носили организационно-распорядительный характер.

Стоит отметить, что из общего количества нормативных правовых актов, в отношении которых была проведена правовая экспертиза, в 532 НПА (53 % от общего количества) недостатков не выявлено.

По результатам приведенных данных можно сделать вывод об уменьшении количества НПА, представленных для проведения государственной регистрации в Министерство юстиции, которые не соответствуют действующему законодательству Донецкой Народной Республики. Между тем можно сказать о сохранении типичных ошибок правотворческих органов, на которые было обращено внимание в обобщениях за предыдущие периоды.

Таким образом, с целью обеспечения надлежащего качества нормативных правовых актов правотворческим органам рекомендуется:

• принять меры по обеспечению в своей правотворческой деятельности планового подхода;
• обеспечивать своевременное принятие нормативных правовых актов в целях практической реализации актов большей юридической силы;
• качественно прорабатывать вопросы, относящиеся к предмету правового регулирования как принимаемого, так и вспомогательного нормативного правового акта, учитывая предписания законов Донецкой Народной Республики, постановлений Правительства Донецкой Народной Республики и указов Главы Донецкой Народной Республики, а также оценивая возможные правовые последствия закрепления такого регулирования;
• осуществить пересмотр нормативных правовых актов, принятых в течение 2014-2020 годов;
• уделить особое внимание прогнозу предполагаемых последствий принятия нормативных правовых актов;
• при разработке и принятии нормативных правовых актов руководствоваться требованиями Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» и Порядка представления НПА;
• проводить тщательную предварительную оценку проектов нормативных правовых актов в целях правильного выбора формы акта, определения актов, которые не требуют направления на государственную регистрацию;
• при внесении изменений в действующие нормативные правовые акты предусматривать их комплексный пересмотр на предмет приведения в соответствие с требованиями правотворческой техники;
• обеспечить участие юридической службы органа исполнительной власти или местной администрации на всех этапах правотворческого процесса, выработать слаженный механизм взаимодействия отраслевых специалистов с юридической службой, повысить ответственность специалистов юридической службы за качество подготовки проектов нормативных правовых актов.