Департамент регистрации нормативных правовых актов (далее –Департамент), в соответствии с Положением о Департаменте, проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов (далее – НПА, акты), представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики (далее – Министерство юстиции) и актов органов местного самоуправления включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, с целью проверки их соответствия Конституции Российской Федерации, Конституции Донецкой Народной Республики, действующему федеральному законодательству и законодательству Донецкой Народной Республики, а также правилам юридической техники.

В процессе осуществления правовой экспертизы Департамент руководствуется Порядком представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 05.12.2020 № 39-13 (далее – Порядок представления НПА), Порядком проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики, утвержденным приказом Министерства юстиции Донецкой Народной Республики от 28.01.2020 № 31-ОД, зарегистрированным в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики 04.02.2020 под регистрационным № 3636, Порядком проведения правовой экспертизы муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, утвержденного приказом Министерства юстиции Донецкой Народной Республики от 06.08.2023 № 316-ОД, зарегистрированным в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики 13.10.2023 под регистрационным № 5626 (далее – Порядок проведения ПЭ).

За первое полугодие 2024 года, для осуществления государственной регистрации, органами исполнительной власти Донецкой Народной Республики подано в Министерство юстиции 130 НПА, для включения в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики 909 муниципальных НПА.

Из 909 поданных муниципальных НПА было выявлено и направлено в органы местного самоуправления 370 муниципальных НПА, не подлежащих включению в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики.

В течение первого полугодия 2024 года была проведена правовая экспертиза 128 НПА, поступивших в Министерство юстиции для осуществления государственной регистрации (2 находятся на рассмотрении) и 348 муниципальных НПА, включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики (170 находятся на рассмотрении).

Анализ проведенных экспертиз показал, что 42 НПА (33% от общего количества НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы), представленных для проведения государственной регистрации в Министерство юстиции, не соответствовали действующему законодательству Донецкой Народной Республики, в том числе Порядку представления НПА.

К наиболее частым нарушениям требований Порядка представления НПА в процессе правотворчества можно отнести следующие:

— в преамбуле основного НПА отсутствует ссылка на соответствующую структурную единицу НПА, предусматривающего полномочия (компетенцию) правотворческого органа на принятие производного НПА, информация о необходимости и цели принятия этого акта (пункт 2.8 Порядка представления НПА);

— положения НПА содержат противоречивые нормы права, что свидетельствует о несоблюдении требований пунктов 2.4, 2.17 Порядка представления НПА;

— приложения к НПА оформляются с нарушением требований пунктов 2.19– 2.23 Порядка представления НПА. Чаще всего неправильно оформляется гриф утверждения производного НПА (пункт 2.20 Порядка представления НПА), а также название приложения в тексте производного НПА дословно не соответствует названию самого приложения (пункт 2.21 Порядка представления НПА);

— не соблюдаются требования к оформлению структурных единиц производного НПА (пункт 2.14 Порядка представления НПА);

— не соблюдаются требования Порядка представления НПА к оформлению вспомогательных НПА(пункты 2.27 – 2.34 Порядка представления НПА).

Кроме того, выявлены нарушения положений Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах»(далее – Закон о НПА), наиболее частыми из которых являются:

— необоснованный выбор формы производного НПА (статья 5 Закона о НПА);

— нарушение порядка официального опубликования (обнародования) и вступления в силу нормативных правовых актов (глава 9 Закона о НПА);

— внесение изменений в НПА без учета требований статьи 47 Закона о НПА.

Также, по результатам проведенных правовых экспертиз, выявлены нарушения правил юридической техники, в том числе наличие орфографических ошибок, опечаток.

Следует отметить, что при закреплении правотворческой компетенции необходима предварительная проработка предполагаемого содержания будущих НПА с целью своевременного выявления положений, которые могут быть закреплены только в нормативных правовых актах большей юридической силы (обязанности, запреты, ограничения, отдельные вопросы осуществления административных процедур и др.).

Кроме того, при проведении данной работы следует комплексно изучать положения нормативных правовых актов большей юридической силы на предмет наличия непосредственно в них требуемого правового регулирования. Закрепление правотворческой компетенции по правовому регулированию общественных отношений, которые уже получили достаточную регламентацию в акте большей юридической силы, влечет в последующем необходимость поиска и искусственного формирования правового содержания принимаемого правотворческим органом НПА, в том числе вынужденного дублирования уже существующих норм, исключительно в целях исполнения предписания акта большей юридической силы и реализации отсылочных положений.

Таким образом, при подготовке нормативного правового акта в обязательном порядке должен предшествовать анализ законодательства, относящегося к предмету его правового регулирования, и практики его применения, а также всесторонний и объективный прогноз предполагаемых последствий принятия нормативного правового акта.

Также, в результате проведения правовой экспертизы выявлен 1 НПА,представленный на государственную регистрацию, который не носит нормативный характер. Указанный акт не устанавливал новых правовых норм, воспроизводя правовые нормы актов высшей юридической силы и носил организационно-распорядительный характер.

Стоит отметить, что из общего количества нормативных правовых актов, в отношении которых была проведена правовая экспертиза, в 86 НПА (67%от общего количества) недостатков не выявлено.

По результатам приведенных данных можно сделать вывод о незначительном увеличении (во втором полугодии 2023 года – 31%) количества НПА, представленных для проведения государственной регистрации в Министерство юстиции, которые не соответствуют действующему федеральному законодательству, а также законодательству Донецкой Народной Республики.

Текущая ситуация с муниципальными НПА на сегодняшний день крайне актуальна. Сравнительно небольшой опыт осуществления правотворческих полномочий органами местного самоуправления оказывает значительное влияние на качество принятых муниципальных НПА.

В 335 муниципальных НПА (96% от общего количества муниципальных НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы), включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики выявлены нарушения, в том числе 181 муниципальный НПА (52% от общего количества муниципальных НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы) не соответствовал федеральному, региональному законодательству, или уставу; 50 муниципальных НПА (15% от общего количества муниципальных НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы) приняты за пределами полномочий (компетенции); в 307 муниципальных НПА (92% от общего количества муниципальных НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы) допущены нарушения правил юридической техники; в 26 муниципальных НПА (8% от общего количества муниципальных НПА, в отношении которых проведены правовые экспертизы) выявлены коррупциогенные факторы.

К наиболее типичным нарушениям,выявленным в муниципальных НПА, включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, можно отнести следующие:

— правовое предписание о порядке вступления муниципального акта в силу оформлено с нарушением частей 1 и 2 статьи 47 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования не подписан главой муниципального образования, что нарушает требования части 13 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

— акты принимаются органами местного самоуправления и должностными лицами за пределами полномочий;

— нарушение структуры муниципальных НПА, неверное оформление структурных единиц муниципальных НПА;

— оформление приложений с нарушением правил юридической техники;

— наличие противоречий одного положения муниципального акта другому положению (внутренние противоречия), необоснованное повторение одних и тех же положений в различных структурных единицах правового акта, наличие дублирования правовых предписаний;

— не соблюдается единообразное указание дат и цифр по всему тексту муниципального акта;

— неверно оформляются ссылки на нормативные правовые акты, в том числе проставляются ссылки на недействующие нормативные правовые акты;

— в нарушение пункта 2.7 Порядка проведения ПЭ, в муниципальных НПА не указывается место принятия НПА;

— допускаются орфографические, пунктуационные ошибки и опечатки.

— наличие коррупциогенных факторов,заключающихся в широте дискреционных полномочий и выборочном изменении объема прав.

Также, в результате проведения правовой экспертизы выявлено 11 муниципальных НПА, включенных в регистр муниципальных нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, которые не носят нормативный характер.

Следует отметить, что целью муниципального нормотворчества является принятие муниципальных актов, эффективно регулирующих правовые отношения в сфере местного самоуправления, отвечающих потребностям развития муниципальных образований,учитывающих общественные интересы, не противоречащих действующему законодательству, принятых в рамках компетенции органа местного самоуправления или должностного лица местного самоуправления, направленных на достижение определенных результатов. При этом, в процессе подготовки акта органа местного самоуправления необходимо учитывать положения двух «вышестоящих» уровней законодательства – федерального и регионального, а также нормы, содержащиеся в ранее изданных муниципальных НПА, соблюдать единообразие в оформлении муниципальных НПА и использования средств, правил и приемов юридической техники.