Под правовым пространством Донецкой Народной Республики следует понимать всю совокупность норм правовой системы Донецкой Народной Республики, действующих на ее территории.
Поскольку основа правовой системы Донецкой Народной Республики – Конституция, то единство правового пространства Донецкой Народной Республики можно определить как обусловленное Конституцией состояние согласованности, соотносимости и соподчиненности правовых норм, исходя из их юридической значимости.
Одной из главных задач в сфере обеспечения единства правового пространства является улучшение качества подготовки нормативных правовых актов участниками правотворческого процесса путем совершенствования правотворческих технологий.
В рамках возложенных полномочий по обеспечению единства правового пространства Донецкой Народной Республики Министерство юстиции, на основании Указа Главы Донецкой Народной Республики от 27.05.2019 № 158 «Об утверждении Положения о Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики», осуществляет в том числе:
— ведение Государственного реестра нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, включающего в себя 5 регистров нормативных правовых актов, внесение в Реестр нормативных правовых актов и сведений о них, предоставление информации из Реестра;
— ведение Государственной информационной системы нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики (далее — ГИС НПА ДНР), внесение в ГИС НПА ДНР нормативных правовых актов и сведений о них, предоставление информации из ГИС НПА ДНР;
— проведение правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию;
— мониторинг нормативных правовых актов с целью выявления актов, не представленных на государственную регистрацию;
— пересмотр нормативных правовых актов, прошедших государственную регистрацию, с целью приведения их в соответствие с действующим законодательством;
— мониторинг официального опубликования нормативных правовых актов;
— учет и систематизацию нормативных правовых актов;
— государственную регистрацию нормативных правовых актов;
— контроль за деятельностью правотворческих органов по вопросам соблюдения законодательства в сфере государственной регистрации и систематизации нормативных правовых актов.
Становление Донецкой Народной Республики характеризуется активностью правотворческой деятельности субъектов правотворчества.
В соответствии со статьей 3 Закона «О нормативных правовых актах» субъектами правотворчества Донецкой Народной Республики являются граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления.
В данном обобщении речь будет идти об актах органов исполнительной власти, органов местного самоуправления и иных органов, акты которых подлежат государственной регистрации в соответствии с положениями о таких органах.
Согласно Указу Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 «О принятии временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики» (далее – Указ № 13) местные администрации в переходный период осуществляют от имени и в интересах муниципальных общин функции и полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице. Таким образом, местным самоуправлением являются местные администрации.
Необходимо отметить, что на основании Указа № 13 администрации районов в городе являются территориальными органами местных администраций в соответствующих городах, а администрации в селах и поселках – подразделениями администраций района. Учитывая, что в Донецкой Народной Республике осуществляют свою деятельность администрации городов в городах, их статус Указом № 13 не определен.
Указом № 13 установлено право главы местной администрации на издание правовых актов. Вместе с тем на основании Указа № 13 администрации районов в городах, сельские и поселковые администрации, а также администрации городов в городах включили право на издание правовых актов в свои положения, что привело к неоднозначности применения правотворческих полномочий. Такая же ситуация складывается при осуществлении деятельности на одной административно-территориальной единице и администрации города, и администрации района.
Государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти осуществляется Министерством юстиции с января 2015 года. В отношении актов местных администраций государственная регистрация проводится с октября 2016 года. При этом в Регистр нормативных правовых актов органов местного самоуправления внесено всего 280 актов. Если учесть, что нормативные правовые акты издаются 17-ю местными администрациями, можно отметить низкую правотворческую активность (в среднем местная администрация представляет на государственную регистрацию 4 акта в год).
В свою очередь, Министерством юстиции зарегистрировано более 4000 актов органов исполнительной власти. Данное количество составляет всего 70 процентов от общего числа актов, представленных на государственную регистрацию.
За более чем пятилетнюю практику проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов в рамках государственной регистрации Министерством юстиции уже наработан соответствующий опыт.
Основными проблемами в актах, представленных на государственную регистрацию, являются:
— отсутствие прямых полномочий, а также желание органа урегулировать в своем акте вопросы, относящиеся к полномочиям Народного Совета, Главы и Правительства Донецкой Народной Республики;
— несвоевременность принятия нормативных правовых актов на уровне органа исполнительной власти или местной администрации при отсутствии акта высшей юридической силы;
— принятие нормативных правовых актов, основанных на воспроизведении положений иных нормативных правовых актов. Подобное неприемлемо, если не возникла необходимость срочного изменения уровня правового регулирования общественных отношений либо имеется несколько нормативных правовых актов, которые целесообразно кодифицировать или консолидировать;
— принятие нормативных правовых актов, практически сразу требующих их корректировки, тем более при условии отсутствия изменений нормативных правовых актов высшей юридической силы в данной сфере общественных отношений;
— обесценивание норм права. Например: правотворческий орган всегда предусматривает в нормативном правовом акте специальную норму, устанавливающую ответственность за нарушение положений принятого акта. Однако все сводится к повторению общей фразы, что виновные лица несут ответственность в соответствии с действующим законодательством Донецкой Народной Республики. Наличие подобных отсылочных норм порождает неясность и незавершенность правовой регламентации общественных отношений;
— декларативность актов и невозможность их реального применения;
— отсутствие согласований с заинтересованными органами, не входящими в сферу управления правотворческого органа, издавшего акт;
— наличие языковых ошибок.
Особенность дефектов правотворчества состоит в том, что они не могут быть исправлены в процессе правоприменения. Их наличие неизбежно влечет за собой неэффективность нормативного правового акта.
Необходимо обратить внимание, что Министерством юстиции осуществляется внесение всех принимаемых на территории Донецкой Народной Республики нормативных правовых актов в ГИС НПА ДНР и систематизация таких актов в электронном виде. При включении актов в ГИС НПА ДНР, а это акты уже вступившие в силу, в них выявлено 140 нарушений, основными из которых являются:
— нарушение нумераций статей, частей, пунктов, подпунктов;
— неверные отсылочные нормы в тексте актов;
— нарушение структурной целостности актов;
— дублирование порядкового номера структурных единиц;
— наличие отсылочных норм на утративший силу акт;
— опечатки в словах и нумерациях.
Если учесть, что все акты, включаемые в ГИС НПА ДНР, опубликованы на официальных сайтах правотворческих органов и вступили в силу, то следует предположить, что в 140 актов уже необходимо внести изменения.
В связи с таким разнообразным количеством нарушений в актах, следует обратить внимание правотворческих органов, что главным помощником правотворческой деятельности является систематизация нормативных правовых актов.
Основными правилами систематизации являются: составление плана систематизации, изъятие устаревших актов, внесение изменений и дополнений в акты, ревизия нормативных правовых актов, размещение материалов по рубрикам. Так, при осуществлении ревизий 280 нормативных правовых актов органов исполнительной власти о внесении изменений, принятых в 2020 году, выявлено 132 нарушения применения технологии в части осуществления систематизации актов.
Необходимо отметить, что при подготовке нормативного правового акта в обязательном порядке должен предшествовать анализ законодательства, относящегося к предмету его правового регулирования и практики его применения, а также всесторонний и объективный прогноз предполагаемых последствий принятия нормативного правового акта.
Учитывая актуальность проблемы, Министерство юстиции в рамках своих полномочий, проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию, в ходе которой и устанавливает пробелы и нарушения. Таким образом, Министерство юстиции осуществляет координацию правотворческой деятельности органов исполнительной власти, а через территориальные управления юстиции координирует и деятельность местных администраций.
При проведении правовой экспертизы сотрудник органа юстиции должен получить ответы на следующие вопросы:
— существует ли потребность в правовом регулировании рассматриваемого вида общественных отношений;
— насколько полно по отношению к исходной проблеме определен предмет правового регулирования;
— насколько анализируемые правовые нормы необходимы и достаточны для достижения целей нормативного правового акта;
— относится ли осуществление правового регулирования в соответствующей сфере к предметам ведения и полномочиям правотворческого органа;
— какие нормативные правовые акты регулируют отношения в данной сфере на момент представления акта на государственную регистрацию;
— нет ли в акте положений ненормативного характера или дублирования существующих норм;
— можно ли решить возникшую проблему средствами правового регулирования;
— соответствуют ли положения акта нормативным правовым актам высшей юридической силы;
— предусмотрен ли в акте механизм реализации его положений;
— соблюдены ли правила юридической техники.
Как видим немалый и серьезный объем анализируемой информации. Тем не менее правотворческие органы считают государственную регистрацию нормативных правовых актов как некую пятиминутную процедуру по проставлению даты и номера.
Необходимо напомнить, что Закон «О нормативных правовых актах» установил для государственной регистрации срок 15 рабочих дней. В рамках этого срока проводится правовая экспертиза, лингвистическая корректировка акта, проверка акта на правильность внесения изменений, сверка оригинала акта и его электронной копии, подготовка и подписание целого ряда документов, внесение акта в Государственный реестр нормативных правовых актов Донецкой Народной Республики, прошивка и проставление регистрационного штампа (только на этой заключительной стадии вносятся дата и номер).
На сегодняшний день возникла острая необходимость создать четкий механизм обеспечения единства правового пространства Донецкой Народной Республики, который бы позволил оптимально сбалансировать интересы органов исполнительной власти и местных администраций. С этой целью первоочередными мерами должны быть:
— внесение изменений в Указ № 13, четко разграничив перечень актов, принимаемых администрациями городов и районов и администрациями районов в городах, сельских и поселковых администраций, администраций городов в городах с учетом статьи 7 Закона «О нормативных правовых актах»;
— пересмотр, с учетом действующего законодательства Донецкой Народной Республики, полномочий органов исполнительной власти и местных администраций с целью предотвращения их дублирования;
— внесение изменений в положения органов исполнительной власти, местных администраций, предусмотрев прямые полномочия на издание нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности;
— пересмотр положений органов исполнительной власти с целью устранения дублирования полномочий, закрепленных за иными органами исполнительной власти;
— осуществление качественного планирования правотворческой деятельности;
— проработка вопросов, относящихся к предмету правового регулирования, как принимаемого акта, так и акта, в который вносятся изменения, учитывая предписания нормативных правовых актов высшей юридической силы;
— оценка возможных правовых последствий принятия актов во избежание внеплановой и необоснованной их корректировки;
— осуществление комплексного пересмотра актов на предмет приведения их в соответствие с действующим законодательством и требованиями юридической техники.
Кроме того, правотворческим органам необходимо:
— разрабатывать проекты актов с учетом статей 59, 60, 69, 70, 77, 78 Конституции Донецкой Народной Республики;
— предусматривать в проектах законов, актов Главы и Правительства необходимость разработки нормативных правовых актов с обязательным указанием их формы и органов, имеющих право на их принятие. При этом необходимо учитывать, что закрепление правотворческой компетенции по правовому регулированию общественных отношений, которые уже получили достаточную регламентацию в акте высшей юридической силы, влечет в последующем необходимость поиска и искусственного формирования правового содержания принимаемого правотворческим органом нормативного правового акта, в том числе вынужденного дублирования уже существующих норм, исключительно в целях исполнения предписания акта высшей юридической силы и реализации отсылочных положений;
— избегать издания актов временного характера;
— не допускать чрезмерного дробления нормативных правовых актов и норм, регулирующих идентичные виды отношений;
— не принимать самостоятельных решений по поводу отсутствия необходимости представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию.
Следует отметить, что стабильность правовой системы государства в целом достигается посредством обеспечения качества актов, их эффективности, исключения пробелов.
Закон «О нормативных правовых актах» (статьи 58, 59, 59ˡ) четко регламентирует порядок устранения пробелов и коллизий в нормативных правовых актах. При этом правотворческие органы неохотно пересматривают свои действующие акты с целью выявления в них несоответствия законам, актам Главы и Правительства Донецкой Народной Республики.
В связи с этим Министерством юстиции, в рамках своих полномочий, на протяжении 2020 года проведено 89 пересмотров нормативных правовых актов, прошедших государственную регистрацию. В 41 акте выявлены нарушения действующего законодательства (содержат положения, противоречащие положениям актов высшей юридической силы). Правотворческим органам направлены письма о необходимости внесения изменений в акты либо признания их утратившими силу. Из общего количества нарушений:
— устранены в полном объеме – 3;
— подготовлены проекты актов о внесении изменений либо разработаны новые проекты актов, с нарушением установленного срока – 14;
— проводится работа по разработке проектов актов, в рамках установленного срока – 9;
— в отношении 15 актов проведена процедура отмены государственной регистрации.
Кроме того, в рамках мониторинга сайтов правотворческих органов и анализа перечней, принятых ими нормативных правовых актов, с целью выявления актов, не представленных на государственную регистрацию, Министерством юстиции выявлено 36 актов. По результатам пересмотров указанных актов установлены следующие нарушения:
— 11 актов содержали новые нормы права, но не представлялись в Министерство юстиции для проведения государственной регистрации;
— 10 нормативных правовых актов приняты при отсутствии у правотворческого органа прямых полномочий на их издание;
— 3 акта содержат нормативные предписания, установление которых не относится к полномочиям правотворческих органов;
— при принятии 4 нормативных правовых актов правотворческими органами необоснованно выбрана форма производного нормативного правового акта;
— 3 нормативных правовых акта содержат положения, противоречащие положениям актов высшей юридической силы (законам);
— 2 акта содержат внутренние противоречия и несогласованность.
Таким образом, даже в актах, не подлежащих государственной регистрации, допускаются грубые нарушения.
По итогам пересмотра актов, не представленных на государственную регистрацию, правотворческим органам направлено 16 писем об устранении нарушений. По 4 актам нарушения устранены, в отношении 5 актов направлено уведомление в Генеральную прокуратуру ДНР, по 7 актам правотворческими органами проводится работа в рамках установленного срока.
Также с целью осуществления контроля за деятельностью правотворческих органов, Министерством юстиции проведено 57 проверок по вопросам соблюдения законодательства в сфере государственной регистрации и систематизации нормативных правовых актов. Основными нарушениями, которые допускают органы в указанной сфере деятельности, являются:
— нарушение сроков представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию, как первично, так и после доработки;
— не представление актов на государственную регистрацию;
— нарушение процедуры учета и систематизации нормативных правовых актов;
— нарушение процедуры официального опубликования нормативных правовых актов.
Необходимо отметить, что за весь период осуществляемой деятельности выявлено более 200 нарушений в сфере официального опубликования актов, среди которых: отсутствие указания даты официального опубликования, что делает невозможным определение срока вступления его в силу; наименование нормативного правового акта, указанное на официальном сайте, не соответствует реальному наименованию акта, прошедшего государственную регистрацию в Министерстве юстиции; неверно указывается дата государственной регистрации на официальном сайте правотворческого органа; нормативный правовой акт опубликован до прохождения процедуры государственной регистрации; опубликование нормативного правового акта осуществляется не в полном объеме.
Подводя итог, необходимо отметить, что некачественные нормативные правовые акты, а также нарушение процедуры их официального опубликования приводят не только к трудностям правоприменения, но и к утрате доверия граждан к органам исполнительной власти и местным администрациям.
Обеспечение единства правового пространства – это не разовая процедура, а постоянная работа, требующая взаимодействия всех органов, причастных к правотворческому и правоприменительному процессу.
Департамент регистрации нормативных правовых актов Министерства юстиции Донецкой Народной Республики
