В рамках возложенных полномочий, направленных на обеспечение реализации государственной политики по координации и осуществлению контроля в сфере государственной регистрации нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления (местными администрациями), сектор систематизации законодательства Донецкого городского управления юстиции (далее – сектор) проводит правовую экспертизу нормативных правовых актов (далее – НПА, акты), представляемых на государственную регистрацию.

Основными предназначениями проведения правовой экспертизы НПА являются выявление и устранение в них недостатков, влияющих на качество правового регулирования общественных отношений, а также нарушающих единство правовой системы государства.

Правовая экспертиза нормативного правового акта представляет собой исследование акта (в том числе предмета правового регулирования и содержащихся в нем норм), в процессе которого оценивается:

• соответствие НПА действующему законодательству Донецкой Народной Республики;
• наличие полномочий правотворческого органа на принятие акта;
• обоснованность выбора формы НПА;
• наличие согласований с заинтересованными государственными органами (организациями), получение которых предусмотрено действующим законодательством;
• соответствие текста НПА правилам юридической техники (наличие набора необходимых реквизитов, стилистическое оформление текста документа, построение документа, правильность использования юридической терминологии, указания ссылок и т.п.);
• своевременность принятия акта;
• возможные положительные и отрицательные последствия вступления акта в силу.

В процессе проведения правовой экспертизы сектор руководствуется Законом Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (далее – Закон о НПА), Порядком представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации, утвержденным Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 5 декабря 2019 года № 39-13 (далее – Порядок представления НПА), и Порядком проведения правовой экспертизы нормативных правовых актов, представленных на государственную регистрацию в Министерство юстиции Донецкой Народной Республики, утвержденным приказом Минюста ДНР от 28 января 2020 года № 31-ОД.

В течение 2021 года сектором проведена правовая экспертиза 41 НПА, принятого администрацией города Донецка и ее территориальными органами (далее – Администрации), которые поступили в Донецкое городское управление юстиции для осуществления процедуры государственной регистрации.

Стоит подчеркнуть, что на протяжении 2021 года Администрациями соблюдался срок представления НПА на государственную регистрацию, установленный частью 1 статьи 38 Закона о НПА.

При этом выявлен 1 факт несоблюдения требований подпункта 4.6.2. пункта 4.6 Порядка представления НПА, в части нарушения срока представления в органы юстиции копии акта об отмене НПА, в государственной регистрации которого отказано.

По результатам проведения правовой экспертизы 13 НПА выявлено, что данные акты не устанавливают новый, не изменяют, не дополняют, не отменяют существующий организационно-правовой механизм реализации прав, свобод и законных интересов граждан, провозглашенных и гарантированных законодательством Донецкой Народной Республики, и направлены на организацию исполнения решений вышестоящих органов.

Анализ проведенных экспертиз показал, что в 18 НПА выявлено 435 нарушений действующего законодательства Донецкой Народной Республики (в том числе 3 НПА приняты с превышением полномочий правотворческого органа), требований и правил юридической техники, лингвистического обеспечения НПА, среди которых допущение орфографических ошибок, опечаток.

Кроме того, результат анализа проведенных экспертиз НПА позволил определить наиболее распространенные нарушения правил юридической техники, а также типичные ошибки, представляющие собой неточность, неправильность либо ложность правовых норм, которые влекут неблагоприятные последствия в социальном и нормативном правовом регулировании, а именно:

• положения НПА противоречат актам высшей юридической силы, либо содержат противоречивые нормы (часть 7 статьи 8 Закона о НПА, пункт 2.4 Порядка представления НПА);
• в НПА включены повторы норм права, содержащихся в других актах (без указания ссылок), что свидетельствует о несоблюдении требований пунктов 2.4, 2.17 Порядка представления НПА;
• структурные единицы производного НПА оформлены с нарушением логического построения, что в свою очередь влечет неоднозначное толкование содержащихся в них норм (пункт 2.4 Порядка представления НПА);
• в основном НПА не указано место издания акта (пункт 2.6 Порядка представления НПА);
• наименование основного акта оформлено без учета требований пункта 2.7 Порядка представления НПА;
• не соблюдены требования к оформлению структурных единиц производного НПА (пункт 2.14 Порядка представления НПА);
• наличие в тексте акта грамматических, синтаксических, стилистических, логических, редакционно-технических ошибок (пункт 2.16 Порядка представления НПА);
• некорректное оформление отсылочных предписаний (пункт 2.17 Порядка представления НПА).

Также при проведении правовой экспертизы 1 акта выявлен факт отсутствия согласований с соответствующими заинтересованными органами, что является нарушением требований подпункта 2.37.2 пункта 2.37 Порядка представления НПА.

Из общего количества НПА, в отношении которых была проведена правовая экспертиза, в 23 актах недостатков не выявлено. Вместе с тем 5 из вышеуказанных актов были доработаны после их возврата без государственной регистрации, а еще 13 приняты взамен НПА, в государственной регистрации которых отказано. Соответственно на нарушения, допущенные при принятии данных актов, было указано правотворческим органам по итогам проведения их государственной регистрации.

По итогам проведенного анализа можно сделать вывод о неудовлетворительном качестве НПА, разрабатываемых Администрациями, в связи с систематическим выявлением в них нарушений действующего законодательства Донецкой Народной Республики. 

Следует отметить, что наличие вышеуказанных нарушений обусловлено рядом причин:

• поточный режим подготовки и издания НПА, что как следствие снижает возможность для их детальной проработки;
• издание актов без учета положений действующих НПА, относящихся к сфере нормативного правового регулирования принимаемого акта;
• формальный подход юридических служб Администраций при подготовке заключений к проектам НПА;
• отсутствие юридических служб в некоторых Администрациях;
• отсутствие взаимодействия отраслевых специалистов с юридическими службами Администраций;
• низкий уровень ресурсного обеспечения Администраций, в том числе дефицит кадров, осуществляющих правовое обеспечение;
• отсутствие информационно-справочных правовых систем на местах.

Учитывая вышеизложенное, в целях недопущения дальнейших нарушений законодательства в сфере государственной регистрации НПА, повышения качества подготовки проектов актов и заключений к ним, Администрациям рекомендуется:

1. Обеспечить своевременное издание НПА во исполнение Конституции Донецкой Народной Республики, законов Донецкой Народной Республики, актов Главы и Правительства Донецкой Народной Республики и их представление на государственную регистрацию в порядке, установленном действующим законодательством;
2. Издавать акты исключительно в соответствии с полномочиями Администраций, установленными Конституцией Донецкой Народной Республики, законами Донецкой Народной Республики, актами Главы и Правительства Донецкой Народной Республики, а также законодательством Донецкой Народной Республики, определяющим правовой статус местных администраций;
3. Осуществлять работу, направленную на совершенствование законодательства Донецкой Народной Республики, регулирующего вопросы, входящие в компетенцию местных администраций;
4. Обобщать практику применения принятых актов и разрабатывать предложения по их совершенствованию;
5. Систематически проводить анализ ранее допущенных нарушений при принятии НПА, во избежание их в дальнейшем; 
6. Принять меры по обеспечению в своей правотворческой деятельности планового подхода; 
7. Предварительно прорабатывать предполагаемое содержание будущих НПА с целью своевременного выявления положений, которые могут быть закреплены только в актах большей юридической силы;
8. При разработке НПА комплексно изучать положения актов большей юридической силы на предмет наличия непосредственно в них требуемого правового регулирования;
9. Систематически проводить пересмотр принятых НПА на предмет их соответствия действующему законодательству;
10. Осуществлять мероприятия, направленные на повышение уровня правовых знаний работников Администраций;
11. Обеспечить участие юридической службы на всех этапах правотворческого процесса;
12. Выработать слаженный механизм взаимодействия отраслевых специалистов  с юридической службой;
13. Повысить ответственность специалистов юридической службы за качество подготовки проектов нормативных правовых актов и заключений к ним.