Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики от 05.12.2019 № 39-13 утвержден Порядок представления нормативных правовых актов на государственную регистрацию и проведения их государственной регистрации (далее – Порядок представления НПА).

В связи с чем, у сотрудников правотворческих органов при применении положений Порядка представления НПА возникают проблемные вопросы. С целью их разъяснения доводим до вашего сведенья следующую информацию.

1. В соответствии с абзацем 3 пункта 2.2 Порядка представления НПА структурные подразделения и территориальные органы правотворческих органов не вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты.

В соответствии с частью 3 статьи 3 Закона Донецкой Народной Республики «О нормативных правовых актах» (Закон о НПА) органы государственной власти Донецкой Народной Республики и органы местного самоуправления, их должностные лица принимают (издают) нормативные правовые акты в пределах их компетенции, в установленном законодательством Донецкой Народной Республики порядке.

В соответствии с пунктом 1.2 Временного (типового) положения о местных администрациях Донецкой Народной Республики, принятого Указом Главы Донецкой Народной Республики от 19.01.2015 № 13 (далее – Временное положение), полномочия местного самоуправления на соответствующей административно-территориальной единице в переходный период осуществляют местные администрации.

В соответствии с пунктом 2.11 Временного положения администрация района в городе является территориальным органом местной администрации в соответствующем городе, осуществляющим свою деятельность в рамках полномочий, закрепляемых в Положении об администрации района в городе, утверждаемого по согласованию с Администрацией Главы Донецкой Народной Республики.

Таким образом, если в утвержденном Положении  об администрации указано, что она является территориальным органом, глава такой администрации не вправе издавать (принимать) нормативные правовые акты.

Например, в соответствии с пунктом 2.11 Положения об администрации города Амвросиевка, утвержденного распоряжением главы администрации Амвросиевского района от 23.03.2015 № 69, администрация города Амвросиевка является территориальным органом администрации Амвросиевкого района.

Учитывая вышеизложенное, полномочия местного самоуправления осуществляются администрацией Амвросиевского района, в связи с чем, именно администрация Амвросиевского района является субъектом правотворческой деятельности.

В соответствии с пунктом 2.11 Положения об администрации города Донецка, утвержденного распоряжением Главы администрации города Донецка от 30.01.2015 № 22, администрации районов города Донецка, администрация города Моспино, Ларинская поселковая администрация являются территориальными органами администрации города Донецка.

Согласно Положений об администрациях соответствующих районов, города Моспино, Ларинской поселковой администрации они является территориальными органами администрации города Донецка.

Таким образом, субъектом правотворческой деятельности является администрация города Донецка.

При этом территориальные органы администраций не лишены права издавать приказы по вопросам внутренней деятельности.

2. Относительно осуществления систематизации территориальными органами местных администраций следует отметить, что Порядок осуществления систематизации нормативных правовых актов в Министерстве юстиции Донецкой Народной Республики, органах исполнительной власти и органах местного самоуправления (местных администрациях) Донецкой Народной Республики, утвержденный Постановлением Правительства Донецкой Народной Республики № 31-2 от 18.10.2019, принят с целью обеспечения правотворческими органами деятельности по упорядочению нормативных правовых актов и приведению их в единую, внутренне согласованную систему, и прямо устанавливает круг лиц, на которых распространяется его действие:

— Министерство юстиции Донецкой Народной Республики;

— органы исполнительной власти Донецкой Народной Республики;

— органы местного самоуправления (местные администрации) Донецкой Народной Республики.

Согласно пункту 4.1 Временного (типового) положения, глава местной администрации по вопросам своей компетенции, а также во исполнение актов Главы Донецкой Народной Республики и иных нормативно-правовых актов издает распоряжения, а по вопросам внутренней деятельности местной администрации — приказы.

Учитывая, что глава местной администрации, в соответствии с пунктом 2.4 Временного положения, контролирует деятельность территориальных органов местной администрации, систематизация нормативных правовых актов территориальными органами местной администрации может осуществляться по решению главы местной администрации.

3. В соответствии с пунктом 2.2 Порядка представления НПА нормативные правовые акты издаются (принимаются) правотворческими органами в виде приказов, распоряжений, постановлений, порядков, правил, инструкций и положений.

Следует отметить, что в соответствии с частью 6 статьи 5 Закона о НПА производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной законодательством Донецкой Народной Республики.

Таким образом, перечень видов нормативных правовых актов, предусмотренный пунктом 2.2 Порядка представления НПА, не исчерпывающий, а производные нормативные правовые акты принимаются (издаются) правотворческими органами в форме правил, порядков, положений, инструкций, регламентов, а также в иной форме, установленной законодательством Донецкой Народной Республики.

4. В соответствии с пунктом 2.14 Порядка представления НПА структурными единицами производного нормативного правого акта являются разделы, подразделы, пункты, подпункты и абзацы.

При этом разделы имеют сквозную нумерацию, которая обозначается римскими цифрами с точками. Подразделы имеют сквозную в пределах раздела нумерацию, которая обозначается арабскими цифрами с точками. Пункты имеют сквозную в пределах раздела порядковую нумерацию, в которой номер структурной единицы состоит из порядковых номеров включающей и включаемой структурных единиц, разделенных знаком препинания «точка». Подпункты имеют сквозную в пределах пункта порядковую нумерацию, в которой номер структурной единицы состоит из порядковых номеров включающей и включаемой структурных единиц, разделенных знаком препинания «точка».

Также следует учитывать, что разделы и подразделы имеют краткое, четко сформулированное наименование.

Например:

Вариант 1

I. Общие положения
(первый раздел)

1.1.  Правила осуществления… . (пункт 1.1 раздела I)

1.2. Действие настоящих Правил не распространяется… . (пункт 1.2 раздела I)

II. Требования к субъектам
(второй раздел)

2.1. Юридическое лицо… . (пункт 2.1 раздела II)

2.2. Физическое лицо… . (пункт 2.2 раздела II)

Вариант 2

I. Общие положения
(первый раздел)

1.1.  Правила осуществления… . (пункт 1.1 раздела I)

1.2. Действие настоящих Правил не распространяется… . (пункт 1.2 раздела I)

II. Требования к субъектам
(второй раздел)

2.1. Требования к субъектам юридическим лицам
(подраздел 1  раздела II)

2.1.1. Юридическое лицо… . (пункт 1 подраздела 1 раздела II)

2.1.2. Штат юридического лица… . (пункт 2 подраздела 1 раздела II)

2.2. Требования к субъектам физическим лицам
(подраздел 2 раздела II)

2.2.1. Физическое лицо… . (пункт 1 подраздела 2 раздела II)

2.2.2. Количество наемных работников… . (пункт 2 подраздела 2 раздела II)

Кроме того, в соответствии с подпунктом 2.14.2 пункта 2.14 Порядка представления НПА каждая структурная единица производного нормативного правового акта (кроме абзаца) отделяется от предыдущей пропуском строки, а также не допускается нумерация в разделе одного подраздела, в подразделе — одного пункта, в пункте — одного подпункта.

Например:

I. Общие положения
(первый раздел)

1.1.  Правила осуществления… . (пункт 1.1 раздела I)

1.2. Действие настоящих Правил не распространяется… . (пункт 1.2 раздела I)

II. Требования к субъектам
(второй раздел)

2.1. Требования к субъектам юридическим лицам
(подраздел 1  раздела II)

2.1.1. Юридическое лицо… . (пункт 1 подраздела 1 раздела II)

2.1.2. Штат юридического лица… . (пункт 2 подраздела 1 раздела II)

2.2. Требования к субъектам физическим лицам
(подраздел 2 раздела II)

Физическое лицо… . (абзац первый подраздела 2 раздела II)

Количество наемных работников… . (абзац второй подраздела 2 раздела II)

2.3. Требования к договору
(подраздел 3 раздела II)

2.3.1. Договор должен содержать … . (пункт 1 подраздела 3 раздела II)

2.3.2. Включение в договор положений … . (пункт 2 подраздела 3 раздела II)

Следует отметить, что в соответствии с требованиями части 5 статьи 27 Закона о НПА в тексте нормативных правовых актов не допускаются обозначение пунктов, подпунктов, абзацев дефисами или иными маркированными знаками.

5. В соответствии с подпунктом 2.37.2 пункта 2.37 Порядка представления НПА проект нормативного правового акта подлежит согласованию с заинтересованными органами в случае участия таких органов в подготовке проекта нормативного правового акта или вопросы, содержащиеся в указанном проекте, в основном относятся к сфере их деятельности, а также если такое согласование является обязательным в соответствии с законодательством Донецкой Народной Республики.

Внешнее согласование оформляется путем проставления на основном (вспомогательном) нормативном правовом акте грифа согласования, который

оформляется в соответствии с требованиями Порядка представления НПА и имеет следующие реквизиты:

«Адресат», «Гриф утверждения», «Гриф согласования» отделяются друг от друга 1,5-м междустрочным интервалом. Не делается отступ от границы левого поля для реквизитов «Гриф согласования».

Таким образом, если в соответствии с законодательством предусмотрено утверждение проекта нормативного правового акта или орган наделен полномочиями на утверждение проектов нормативных правовых актов гриф согласования на основном (вспомогательном) нормативном правовом акте оформляется в соответствии со следующим примером.

УТВЕРЖДЕН
Председатель
наблюдательно совета
_____________И.И. Иванов
«02» февраля 2020 г.

В случае если в соответствии с законодательством предусмотрено согласование проекта нормативного правового акта или орган наделен полномочиями на согласование проектов нормативных правовых актов гриф согласования на основном (вспомогательном) нормативном правовом акте оформляется в соответствии со следующим примером.

СОГЛАСОВАНО
Руководитель службы
_____________ П.П. Петров
«02» февраля 2020 г.

Следует отметить, что в соответствии с подпунктом 2.37.2 пункта 2.37 Порядка представления НПА допускается внешнее согласование путем оформления «Листа согласования», о чем делается отметка в самом нормативном правовом акте на месте грифа согласования, например: «Лист согласования прилагается».

При этом соответствующие грифы или отметка о листе согласования располагаются на последнем листе основного нормативного правового акта ниже подписи должностного лица правотворческого органа.

6. Согласно абзацу шестому подпункта 2.37.2 пункта 2.37 Порядка представления НПА нормативные правовые акты, касающиеся регулирования трудовых отношений, подготавливаются правотворческими органами с учетом позиции сторон социального диалога.

При этом подпунктом 3.7.9 пункта 3.7 Порядка представления НПА установлено, что в случае если на государственную регистрацию представлен нормативный правовой акт по вопросам, касающимся трудовых отношений, правотворческий орган уведомляет об этом орган юстиции с приложением соответствующих подтверждающих документов (писем, листов внешнего согласования и т.д.), отражающих позицию уполномоченного представителя от профсоюзов, их объединений и уполномоченного представителя от объединений организаций работодателей в отношении нормативного правового акта и о проделанной работе по учету их замечаний и предложений.

Форма справки о согласовании нормативного правового акта с уполномоченным представителем от профсоюзов, их объединений и уполномоченным представителем от объединений организаций работодателей Донецкой Народной Республики приведена в приложении 2 к Порядку представления.

При этом следует учитывать, что в соответствии со статьей 37 Закона Донецкой Народной Республики «О занятости населения» социальный диалог осуществляется на национальном, отраслевом, территориальном и локальном (предприятие, учреждение, организация) уровнях на трехсторонней или двусторонней основе.

К сторонам социального диалога относятся:

1) на национальном уровне – профсоюзная сторона, субъектами которой являются объединения профессиональных союзов; сторона работодателей, субъектами которой является объединение организаций работодателей; сторона органов исполнительной власти, субъектом которой является Совет Министров Донецкой Народной Республики;

2) на отраслевом уровне – профсоюзная сторона, субъектами которой являются профсоюзы и их объединения, действующие в пределах определенного вида или нескольких видов экономической деятельности; сторона работодателей, субъектами которой являются объединения организаций работодателей, действующие в пределах определенного вида или нескольких видов экономической деятельности; сторона органов исполнительной власти, субъектами которой являются соответствующие республиканские органы исполнительной власти;

3) на территориальном уровне – профсоюзная сторона, субъектами которой являются профсоюзы соответствующего уровня и их объединения, действующие на территории соответствующей административно-территориальной единицы; сторона работодателей, субъектами которой являются организации работодателей и их объединения, действующие на территории соответствующей административно-территориальной единицы; сторона органов исполнительной власти, субъектами которой являются местные органы исполнительной власти, действующих на территории соответствующей административно-территориальной единицы. На территории соответствующей административно-территориальной единицы стороной социального диалога могут быть органы местного самоуправления в пределах полномочий, определенных законодательством.

Таким образом, в случае если на государственную регистрацию представлен нормативный правовой акт по вопросам, касающимся трудовых отношений, правотворческий орган должен предоставить документы (письма, листы внешнего согласования и т.д.), отражающие позицию уполномоченного представителя от профсоюзов, их объединений и уполномоченного представителя от объединений организаций работодателей в отношении нормативного правового акта, а в случае наличия разногласий справку о согласовании нормативного правового акта с уполномоченным представителем от профсоюзов, их объединений и уполномоченным представителем от объединений организаций работодателей Донецкой Народной Республики.

7. В соответствии с подпунктом 3.7.3 пункта 3.7 Порядка представления НПА копии нормативных правовых актов и приложений к ним должны быть четкими, полными и не должны содержать артефактов (пятен, искажений текста, обрезки текста, затемнения или высветления части текста и пр.). Копии заверяются в обязательном порядке в соответствии с требованиями Порядка представления НПА.

В связи с отсутствием в Порядке представления НПА требований относительно заверения копий, на основании части 3 статьи 50 Закона о НПА, копии должны быть заверены в соответствии с требованиями раздела 2.25 Типовой инструкции по делопроизводству в органах государственной власти, органах местного самоуправления Донецкой Народной Республики, утвержденной Постановлением Совета Министров Донецкой Народной Республики от 16.10.2015 № 19-27.

При заверении копий многостраничных документов следует учитывать, что в соответствии с подпунктом 3.7.13 пункта 3.7 Порядка представления НПА запрещается представлять на государственную регистрацию нормативные правовые акты, прошитые либо скрепленные иным способом, препятствующим разделению нормативного правового акта на отдельные листы без повреждения бумажного носителя.

8. В соответствии с пунктом 2.26 Порядка представления НПА изменения вносятся в основной нормативный правовой акт, прошедший государственную регистрацию в органах юстиции, или в производный нормативный правовой акт, а не во вспомогательный нормативный правовой акт.

Внесение изменений во вспомогательный нормативный правовой акт возможно в исключительных случаях и до вступления в силу вспомогательного нормативного правового акта.

Так как Порядком представления НПА не предусмотрено понятия «исключительного случая» и неограниченно круг таких случаев, правотворческий орган самостоятельно определяет необходимость внесения изменений во вспомогательный нормативный правовой акт, при этом внести изменения возможно только до вступления в силу вспомогательного нормативного правового акта.

9. Подпунктом 3.7.10 пункта 3.7 Порядка представления НПА предусмотрено предоставление для государственной регистрации регуляторных нормативных правовых актов, в т.ч. оригинала и двух заверенных в установленном порядке копий решения органа исполнительной власти, реализующего государственную регуляторную политику, о согласовании проекта нормативного правового акта.

Понятие «регуляторный акт» определено Законом Украины «О принципах государственной регуляторной политики в сфере хозяйственной деятельности», действующего на территории Донецкой Народной Республики в соответствии со статьёй 86 Конституции Донецкой Народной Республики и Постановления Совета Министров Донецкой Народной Республики от 02 июня 2014 г. № 9-1. В частности, статья 1 указанного закона предусматривает, что регуляторный акт – это принятый уполномоченным регуляторным органом нормативно-правовой акт, который или отдельные положения которого направлены на правовое регулирование хозяйственных отношений, а также административных отношений между регуляторными органами или другими органами государственной власти и субъектами хозяйствования.

Требований к оформлению решения органа исполнительной власти, реализующего государственную регуляторную политику, о согласовании проекта нормативного правового акта законодательством не установлено в связи с чем такое решение может быть оформлено в форме письма о согласовании проекта нормативного правового акта.